Démocratie participative : une solution à la fatigue des systèmes politiques occidentaux ?

Manon Loisel

En France, la crise démocratique est à la fois un concept omniprésent dans les médias et dans les débats publics, et une réalité très concrète sur le terrain : des élus locaux qui ne savent plus à quoi ils servent, des agents qui ont l’impression de prendre les décisions à la place des élus, des contre-pouvoirs qui ont du mal à exister et des citoyens qui se sentent peu ou mal représentés. Cette crise s’incarne par l’abstention qui progresse à chaque scrutin (hormis les dernières législatives) et concerne toutes les échelles. C’est aussi une montée de la défiance des citoyennes et citoyens envers la classe politique en général et une forme de désintérêt global pour l’action publique, qui est vue comme un instrument technocratique, une somme de dispositifs techniques relativement désincarnés.

Nenad Stojanović

La situation n’est pas identique en Suisse, où il faut mettre ce terme de crise entre guillemets. Le taux de participation dans les votations est certes bas, autour de 45 %, mais cela ne date pas d’hier. On observe ce phénomène depuis les années 1980 ! Et surtout, en Suisse, nous votons trois ou quatre fois par année. Or, des études montrent que sur une législature de quatre ans, environ 80 % des personnes participent au moins une fois à une votation. L’implication des citoyens suisses dans la vie électorale n’est donc pas si mauvaise. Autre point : il faut nuancer la perte de confiance des citoyennes et citoyens suisses envers leurs institutions politiques. Un peu partout en Europe, les sondages montrent des chiffres alarmants. À peine plus de 42 % des Français et des Italiens font confiance à leurs institutions politiques. La moyenne dans les pays de l’OCDE se situe autour des 60 %. Selon ces mêmes sondages, en Suisse, on atteint 82 %.

M. L.

Il me semble que la proximité joue un rôle important. En France, 60 % des citoyens font encore confiance à leur maire, 40 % aux députés et 20 % au président. On voit bien qu’il y a quelque chose qui se joue autour de la proximité : plus l’élu est distant, plus la défiance est grande.

N. S.

En Suisse, même si les scores sont plus élevés, nous constatons aussi une baisse de la confiance envers le monde politique. Pour la première fois l’année dernière, celles et ceux qui pensent que le monde politique fait du bon travail sont moins nombreux que celles et ceux qui pensent le contraire. Le phénomène est probablement lié en partie à l’épisode du Covid, mais il reste malgré tout difficile à élucider complètement. Nous observons aussi qu’il devient de plus en plus difficile, dans les petites communes, de trouver des personnes disposées à se porter candidates lors des élections. D’après les dernières études, la moitié des communes suisses sont confrontées à ce problème.

N. S.

Les démarches participatives apparaissent effectivement dès les années 1960, notamment dans le cadre des mouvements de contestation de 1968. Le Danemark, en 1960 déjà, a commencé à expérimenter des conférences de consensus. Le but était d’intégrer davantage les citoyens ordinaires dans la vie politique. En Allemagne, il y a eu, dans les années 1980, des cellules de planification, notamment pour s’occuper de la manière de gérer le territoire. Ce qui est nouveau dans les démarches participatives de ces dernières années, c’est le recours au tirage au sort, à partir du registre officiel des habitants, pour sélectionner les personnes qui participent à ces expériences, qu’il s’agisse de forums, d’assemblées, de conventions ou de conseils citoyens. Ce changement est majeur, parce qu’il permet de faire revenir dans le jeu démocratique aussi celles et ceux qui ne participent habituellement pas à la vie politique. Certains pays ont même institutionnalisé l’assemblée citoyenne dans leur système de gouvernement. En Belgique, par exemple, dans la partie de langue allemande, il existe un conseil avec 24 citoyens tirés au sort. Il est appelé Bürgerrat et fait désormais partie des institutions de la communauté germanophone. Dans la région du Vorarlberg, en Autriche, et dans certains cantons suisses, on observe le même phénomène.

N. S.

Quand j’évoquais une institutionnalisation, je ne pensais pas à l’organisation et au pilotage de ces formes de débat par des instances gouvernementales. Pour moi, le terme signifie que des organes tirés au sort deviennent une composante intégrante du système gouvernemental, régis par une loi ou un règlement qui définissent leur rôle et leur fonctionnement. L’idéal serait que cet organe soit indépendant du pouvoir exécutif, pour éviter toute sorte de problèmes observés en France, notamment avec la Convention nationale sur le climat, utilisée comme alibi par le gouvernement pour prétendre la prise en compte de cette problématique. Il existe en effet un danger d’instrumentalisation du politique lorsqu’il organise lui-même ces débats participatifs.

N. S.

Sur ce point, je suis entièrement d’accord. Les assemblées citoyennes pilotées ou influencées par le gouvernement ne sont certainement pas l’exemple à suivre !

M. L.

Il y a trois choses principales qui me font penser que la démocratie participative est plus un symptôme qu’un remède à la crise que nous vivons. La première, c’est que cette démocratie participative vient davantage creuser les inégalités de représentation que les corriger. Les taux d’abstention ne sont pas neutres : les gens qui s’abstiennent, si on résume, ce sont les gens les moins diplômés et les moins fortunés. Des déterminants socio-économiques se cachent derrière cette attitude. Or, même en utilisant le tirage au sort et de nombreuses autres méthodes, celles et ceux qui s’abstiennent ne participeront pas forcément non plus à ces dispositifs. S’ils se tiennent à l’écart de l’action publique, ils se tiennent généralement aussi à l’écart des dispositifs participatifs. Typiquement, pour la Convention citoyenne pour le climat, il a fallu appeler plus de 10 000 personnes pour réussir à trouver 150 personnes représentatives qui acceptent de participer. Ce n’est donc pas parce que des personnes sont tirées au sort, qu’on leur dégage du temps, voire qu’on leur donne de l’argent pour prendre part à une démarche participative, que vous allez réussir à embarquer celles et ceux qui ne participent pas à l’action publique.

Et il y a une deuxième chose : même si l’on arrive à réunir des personnes aux profils très variés, les mécanismes de domination liés aux diplômes, aux écarts de richesse et au statut homme-femme se réinstallent rapidement, et ce malgré les efforts déployés pour améliorer les méthodologies de discussion. La démocratie participative ne permet pas de résoudre cet enjeu de la redistribution de la parole. Il y a des voix que nous n’arrivons plus à entendre. Pour y remédier, il faut réussir à se mettre à leur écoute. Par exemple, en France, certaines collectivités emploient des agents chargés de la collecte des déchets ou de la distribution des repas, souvent moins diplômés. Ces personnes font partie de ces profils qui se tiennent à l’écart de l’action publique, bien qu’ils y contribuent activement. Ce sont des relais précieux pour écouter les préoccupations de celles et ceux qu’on entend le moins.

N. S.

Notre expérience en Suisse est bien différente. Sur une quinzaine d’assemblées citoyennes que nous avons organisées ou accompagnées, le tirage au sort a toujours permis de recruter des personnes qui ne participent jamais ou très rarement aux élections ou référendums, voire des personnes sans diplôme universitaire. Il est clair que les personnes qui participent déjà souvent aux élections et qui sont au bénéfice d’un bachelor ou d’un master répondent plus facilement favorablement. Et c’est justement pour corriger ce biais d’auto-sélection qu’il faut procéder à un deuxième tirage au sort par quotas, pour garantir la présence suffisante de la première typologie de personnes. Nous constatons aussi une forte proportion de femmes et de personnes d’origine immigrée qui répondent positivement une fois tirées au sort. Or, il s’agit de catégories sous-représentées dans les élections et les parlements. Je ne dis pas que le tirage au sort est une panacée miraculeuse, mais il permet quand même d’intégrer davantage des personnes qui sont d’habitude loin de la politique.

En tout cas, il faut se poser cette question : quelle serait l’alternative pour obtenir une meilleure participation des catégories sous-représentées en politique ? Quant au problème de la « redistribution de la parole », il est certainement légitime, mais il ne faut pas non plus exagérer sa portée. Il faut s’assurer qu’une équipe de facilitatrices et facilitateurs professionnels veille à ce que chacune et chacun puisse s’exprimer suffisamment, en évitant que des membres de l’assemblée ne dominent les débats. Notre expérience est là aussi positive.

M. L.

Oui. On met l’accent sur le fait de redonner la parole aux citoyens, alors que les institutions sont enfermées dans des formes de surdité. Elles ne prêtent pas attention à ce que les citoyens expriment déjà dans des cadres non institutionnalisés. Le fait que la collectivité soit toujours en train d’essayer d’organiser son propre panel, sa propre assemblée, son propre budget participatif, ne permet pas aux acteurs publics de se rendre suffisamment attentifs à ce qui se joue déjà dans les pétitions, sur les ronds-points ou à proximité des cours d’école. Il y a une sorte de tiraillement dans cette collectivité qui passe son temps à tendre le micro, mais qui a les oreilles bien fermées.

N. S.

Oui, il y a toujours un risque que ceux qui détiennent le pouvoir fassent la sourde oreille. C’est la raison pour laquelle je plaide en faveur de l’institutionnalisation des assemblées citoyennes tirées au sort, afin qu’elles aient une véritable place dans nos systèmes de gouvernance et qu’on ne puisse pas les ignorer, même en se bouchant les oreilles !

M. L.

C’est en effet un problème important. En France, la démocratie participative ne peut pas fonctionner parce qu’elle reste anecdotique par rapport aux lieux où s’exerce réellement le pouvoir. Par exemple, la Convention citoyenne pour le climat, qui se voulait être un potentiel contre-pouvoir, n’avait pas d’autre mandat que celui donné par le président Macron. Ce n’était donc en rien un contre-pouvoir. Elle était, en plus, en marge des lieux où se prennent les décisions dans une démocratie représentative. Le drame, finalement, c’est que nous avons énormément d’organismes, de militants ou encore de think tanks qui se battent pour la démocratie participative, mais personne n’essaie de réinventer cette démocratie représentative.

N. S.

Il y a une grande différence entre les expériences menées en France et en Suisse. Depuis la réforme dite du New Public Management, les administrations publiques cherchent à être plus à l’écoute des citoyens. Cette réforme vise à transformer l’administration en un véritable service au citoyen qui dépasse le paradigme de la caste des fonctionnaires. Il s’agit en quelque sorte de rendre des comptes aux citoyens. À ce titre, les administrations publiques ont commencé à mener des actions dites de participation, notamment autour de nouveaux règlements pour la planification du territoire, auxquelles on invitait les gens du quartier à participer. Pendant longtemps, les actions participatives se sont bornées à ce type de démarche. Leur succès était limité : peu de monde participait et il s’agissait souvent des mêmes personnes qui revenaient à chaque fois. Plus ennuyeux encore : il y avait souvent une surreprésentation des groupes d’intérêts, qui cherchaient à influencer le déroulement de la concertation. Je pense que le tirage au sort a réellement changé la donne. Il permet d’atteindre les personnes habituellement inaccessibles. En Suisse, nous avons environ 10 % de retours positifs. Certes, 90 % disent non. Mais il s’agit de s’impliquer pendant au moins deux week-ends, ce n’est pas rien ! Quand on met ça en regard du peu de monde qui participe à des élections, il me semble que ce résultat est tout de même intéressant.

M. L.

Il faut trouver le bon équilibre entre ces démarches participatives et consultatives qui servent à faire passer des messages et une approche plutôt centrée sur les contre-pouvoirs. Cette approche, que le sociologue Pierre Rosanvallon appelle contre-démocratie, consiste à faire entendre les voix des associations et des collectifs qui interpellent le pouvoir. En faisant remonter les problèmes au niveau du politique, il s’agit de faire en sorte que le pouvoir ne puisse plus faire l’économie de l’écoute. La question de l’écoute se trouve en effet au cœur de la crise démocratique. Et, en même temps, il est un peu naïf de penser que l’écoute suffit à opérer un changement de l’action publique. Qu’est-ce qui fait que quand un élu écoute un point de vue citoyen, il s’ensuive une transformation, contribuant à éviter une frustration des citoyens ? Car, dans la réalité, lorsqu’ils considèrent leur impact, les participants à de telles démarches se disent souvent : « Tout ça pour ça ? » Si bien que le risque est de voir ces démarches participatives créer encore plus d’incompréhension. Le politique doit s’engager à mieux expliquer comment ce qu’il a entendu fait ensuite bouger les lignes et changer des orientations. Il y a un véritable besoin de mise en dialogue entre expression participative et pouvoir.

Dans le cadre de l’Assemblée citoyenne nationale, nous avons par exemple créé un groupe d’accompagnement politique. Les représentants des plus grands partis politiques suisses en font partie, y compris la présidente de la commission santé du Conseil national. L’Office fédéral de la santé publique a également participé aux travaux d’un des week-ends de discussion. La ministre en charge de la santé était aussi présente lors de l’événement public de présentation des résultats des délibérations. Nous avons dès lors fait tout ce qui était en notre pouvoir pour intégrer le monde politique à la démarche. Mais évidemment, à la fin, il reste libre de faire ce qu’il veut des résultats.

N. S.

Dans le contexte suisse, il faudrait se demander s’il existe un moyen d’institutionnaliser ces démarches. Pourrait-on avoir un organe composé de citoyennes et citoyens qui fasse partie des institutions d’un canton ou de la Confédération ? L’objectif serait d’ancrer le panel citoyen dans le paysage politique suisse. Les modalités seraient à définir, car il en existe plusieurs : des plus radicales, à savoir celles qui prévoient qu’un organe tiré au sort ait les mêmes compétences décisionnelles qu’un organe élu, aux plus légères, qui prévoient seulement un rôle consultatif au panel tiré au sort, avec le risque d’avoir une légitimation du pouvoir en place et un usage alibi du savoir citoyen. Il faut dès lors trouver un chemin médian, par exemple en insérant le panel citoyen dans le système de démocratie directe déjà existant. Un organe permanent tiré au sort pourrait, par exemple, avoir les mêmes compétences qu’un comité d’initiative populaire : il serait alors en mesure de proposer une réforme au Parlement, qui déciderait ensuite d’entrer en matière, de la refuser ou de proposer un contre-projet. Par la suite, cet organe pourrait décider de s’arrêter là ou de soumettre sa proposition au vote populaire. Un autre défi, à mon avis, est de travailler la méthode de sélection des participants. On pourrait proposer à l’ensemble de la population d’une ville de s’inscrire sur une liste pour faire partie d’un organe citoyen. Les personnes seraient ensuite tirées au sort parmi celles et ceux qui ont répondu. Il pourrait aussi y avoir des formes de sélection mixte. Quelle que soit la méthode, l’essentiel doit être de faire tout ce qui est possible pour intégrer dans le processus les personnes qui, d’habitude, ne participent pas à la vie démocratique.

M. L.

Pour moi, il s’agit de troquer un idéal de représentativité contre un idéal de redistribution. Il existe de nombreux endroits où les gens peuvent s’investir en politique. Si de l’argent et de l’énergie doivent être mis quelque part, ce doit être dans des dispositifs qui permettent d’écouter les personnes qu’on n’entend jamais. En réalité, on en revient à l’enquête sociologique. La question devient alors : avons-nous besoin d’assemblées consultatives ou de bonnes enquêtes sociologiques qui nous permettent de bien comprendre ce qui se joue dans nos sociétés contemporaines ? Peut-être les deux. Mais, aujourd’hui, trop de poids est mis du côté de la participation et un nouvel équilibre doit être trouvé pour faire entendre toutes les voix que nous n’écoutons plus.